Senado aprova pacote fiscal de Lula, mas ajuste das contas ainda depende de cortes, arrecadação e adiamento de despesas

O Senado aprovou, por 45 votos a 31, o texto-base do pacote de ajuste fiscal apresentado pelo governo Lula. A proposta reúne medidas para limitar o crescimento das despesas federais, ampliar a arrecadação e abrir espaço no Orçamento de 2027. A estimativa do relator, senador Eduardo Braga (MDB-AM), é de um impacto positivo de até R$ 56,1 bilhões nas contas públicas.

Mas é importante compreender o que está por trás desse número. O pacote não representa simplesmente uma redução de R$ 56,1 bilhões nos gastos do governo. A conta reúne economias com despesas, aumento de receitas e medidas que adiam ou limitam pagamentos. Portanto, parte do alívio fiscal anunciado não significa necessariamente uma economia definitiva, mas uma reorganização do fluxo de dinheiro e das obrigações da União.

A proposta ainda não está concluída. Os senadores votarão os destaques em 17 de novembro, etapa em que dispositivos específicos poderão ser modificados. Depois, o texto seguirá para a Câmara dos Deputados. Só então será possível saber qual versão efetivamente poderá virar lei.

Menos espaço para o crescimento dos gastos

Uma das principais mudanças reduz de 2,5% para 2% o limite de crescimento real das despesas federais, ou seja, acima da inflação. A regra deverá valer a partir de 2027, nos períodos em que o governo precisar adotar medidas de contenção para cumprir a meta fiscal.

Na prática, o Executivo terá mais liberdade para bloquear despesas. Hoje, a legislação permite contingenciar recursos quando as projeções indicam risco de descumprimento do limite mínimo da meta fiscal. Com a mudança, o governo poderá segurar verbas mesmo quando a previsão indicar que o piso será alcançado, mas ainda estiver abaixo do objetivo central.

Para 2027, a meta é um superávit de R$ 73,2 bilhões, equivalente a 0,5% do Produto Interno Bruto. Existe uma margem de tolerância, cujo piso é de R$ 36,6 bilhões. O projeto permite que o governo busque o resultado central com maior rigor, mesmo que isso implique novos bloqueios nos ministérios.

Segundo o relator, essa medida poderá reduzir as despesas entre R$ 12,8 bilhões e R$ 18,3 bilhões. O efeito, entretanto, dependerá das condições fiscais e das decisões que o próprio governo tomar na execução do Orçamento.

Mais impostos e menos benefícios tributários

Outro eixo do pacote é o aumento da arrecadação por meio da redução de benefícios fiscais concedidos a empresas. O projeto amplia de 10% para 20% o corte de parte dessas vantagens tributárias. A expectativa apresentada pelo relator é arrecadar mais R$ 15 bilhões em 2027.

A medida não alcançará todos os benefícios. Foram preservadas, por exemplo, as vantagens relacionadas à compra de veículos por pessoas com deficiência ou autistas.

O pacote também permite restringir o uso de créditos tributários, valores que empresas têm a receber e podem utilizar para compensar outros impostos. Com regras mais restritivas, parte desses créditos poderá deixar de ser usada para abatimento e terá de ser convertida em pagamento efetivo de tributos. A estimativa é de uma arrecadação adicional de até R$ 18,3 bilhões.

Aqui está uma contradição que merece atenção: o governo apresenta o pacote como ajuste fiscal, mas uma parcela importante do resultado esperado depende de ampliar a arrecadação, e não apenas de reduzir despesas. Em outras palavras, o Estado também pretende equilibrar suas contas cobrando mais ou restringindo mecanismos que hoje reduzem o desembolso tributário das empresas.

Estados e municípios terão de esperar

O projeto também mexe no calendário de transferências da União para estados e municípios. No caso das compensações da Lei Kandir, que indenizam perdas de arrecadação decorrentes da desoneração das exportações, o governo pretende adiar R$ 3 bilhões de cada parcela anual de R$ 4 bilhões, entre 2027 e 2030.

O relator alterou a proposta inicial e estabeleceu que os valores adiados começarão a ser devolvidos no ano seguinte, em parcelas anuais até 2037. Na prática, os entes federativos não perderão formalmente o direito aos recursos previstos no acordo, mas terão de esperar mais tempo para recebê-los.

A proposta também limita a R$ 3 bilhões anuais, entre 2027 e 2030, os repasses federais destinados a compensar acertos previdenciários entre o INSS e os regimes próprios de estados e municípios.

É uma solução que melhora o fluxo de caixa da União no curto prazo, mas transfere parte da pressão financeira para governos estaduais e municipais. O dinheiro continua previsto, porém chega mais tarde ou em ritmo limitado. Para administrações que dependem desses repasses, o adiamento pode representar dificuldades adicionais de planejamento.

Saúde, Fundo do Distrito Federal e supersalários

Outro dispositivo impede, até 2030, que a arrecadação do imposto sobre exportações de petróleo seja considerada no cálculo do mínimo constitucional de gastos com saúde. Com isso, o governo poderá ampliar a receita desse tributo sem que o aumento gere, automaticamente, uma elevação proporcional da obrigação mínima de aplicação na área.

A mudança exige atenção porque altera a base de cálculo de uma obrigação constitucional. Não significa, por si só, que os recursos destinados à saúde serão reduzidos nominalmente, mas pode limitar o crescimento automático do piso em função dessa receita específica.

Já o Fundo Constitucional do Distrito Federal, que financia despesas de segurança, saúde e educação, foi preservado após mobilização de parlamentares. O relator recuou de uma proposta que poderia limitar seu reajuste automático.

No capítulo dos supersalários, o texto concede ao Congresso prazo de 120 dias, após eventual publicação da lei, para estabelecer regras sobre os chamados penduricalhos, pagamentos adicionais que podem elevar remunerações do funcionalismo acima do teto constitucional. A economia estimada pelo governo é de aproximadamente R$ 3 bilhões, mas depende das regras que ainda serão aprovadas.

Há, porém, um detalhe relevante: a economia obtida com a limitação desses pagamentos permanecerá nas próprias instituições, para recomposição e reorganização de seus quadros, sem ser transferida ao Executivo para reduzir o gasto global da União.

Diesel e Pé-de-Meia entram na equação

O pacote também permite excluir até R$ 10,5 bilhões em subsídios ao diesel da avaliação da meta fiscal de 2026. A despesa continuará existindo e será paga, mas não será considerada para verificar o cumprimento da meta daquele ano.

Essa é uma distinção fundamental: retirar uma despesa do cálculo da meta não significa eliminá-la. O governo apenas altera a forma como ela será contabilizada para fins de avaliação do resultado fiscal.

Também foi mantida a possibilidade de utilizar recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico para financiar bolsas no ensino superior. A medida poderá contribuir para a expansão do Pé-de-Meia, programa que prevê auxílio mensal a universitários de baixa renda a partir de 2027.

O ajuste resolve o problema fiscal?

A aprovação no Senado representa uma etapa importante para o governo Lula, que tenta aprovar as medidas antes da votação do Orçamento de 2027. O pacote procura conciliar compromissos sociais, despesas obrigatórias e a necessidade de apresentar ao mercado um caminho de controle das contas públicas.

Mas há uma questão central: o impacto estimado de R$ 56,1 bilhões não pode ser confundido com uma redução equivalente e permanente da máquina pública. O resultado reúne contenção de despesas, aumento de arrecadação, restrições tributárias e adiamento de obrigações com estados e municípios. São medidas de naturezas diferentes, com consequências também diferentes.

O governo ganha instrumentos para administrar o caixa, mas isso não substitui uma discussão estrutural sobre o tamanho das despesas, a eficiência do gasto público e a sustentabilidade das contas federais.

No fim, o pacote revela o dilema da política econômica petista: preservar programas, manter compromissos políticos e sociais e, ao mesmo tempo, convencer o país de que existe controle fiscal. A pergunta que permanece é se as medidas produzirão equilíbrio duradouro ou apenas mais espaço para administrar as contas no curto prazo.

A votação dos destaques e a análise da Câmara serão decisivas. Até lá, o pacote é uma promessa de ajuste, não uma solução fiscal definitivamente consolidada.